關注農村再生條例心得與分享（一）：關於農村土地活化問題的整理

農再條例草案共五章、四十二條。

第一章 總 則(1~7)、

第二章 農村規劃及再生(8~21)、

第三章 農村土地活化(22~34)、

第四章 農村文化及特色(35~40)、

第五章 附則（41~42）。

先整理最近幾篇報導與評論中關於農村土地重劃的問題。

首先，條例中最惹爭議的第三章「農村土地活化」就是有關農村土地重劃的問題。政治大學地政學系徐世榮、賴宗裕、顏愛靜三位教授已在「農村再生？四去一沒有！ 」一文中說明，認為此草案並非為農民設計，而是為都市居民設計的。其文章中表示：「它要用區段徵收、土地重劃、及整合型農地整備的手段，來取得可建築用地。因此，其目的是為了都市居民來興建「別墅型農舍」，而這也是建商財團及地方派系長 久以來企圖突破「農業發展條例」第十八條及「農業用地興建農舍辦法」的延伸，其造成的嚴重後果將是農民的被驅趕、離開其所居住的家園。」

此外，也認為草案有侵害私人土地所有權的問題：「對於『鄉村區建築用地範圍擴大』，此法案欲以區段徵收為主要手段之一，但是，非常重要的，土地 的徵收必須是以公共利益為前提。然而，觀諸條文，重要的『農村再生發展區』竟僅是由『直轄市或縣市主管機關』擬定，『報中央主管機關核定』即可，民眾倘有 異議，也僅能『提供意見，併同計畫，報中央主管機關核定。』這樣的程序明顯過於粗糙，嚴重忽視了對於私人財產權應有的保障」。

根據苦勞的分析報導「公權高壓介入，農村再生條例變調 」指出第三章「農村土地活化」，就是用極強硬的方式整併土地，條文中大量的「空白授權」，任由主管機關跳過法律規定、就是以行政命令來調整農民土地的財產權。徐教授也認為「條文裡面說的「整備」，其實就是「土地重劃」；在過去，「土地重劃」的邏輯是，農地歸農地、農村社區規農村社區，沒有被擺在一起，而這個條例所謂「整合型」的意思，就是把兩者弄在一起搞「土地重劃」。」因此農再條例其實背後還是「土地重劃」的邏輯在運作。

若是「土地重劃」，這當然並非農再條例有之後才發生的問題，過去農村土地規劃變更即充滿爭議，在「台灣農業的死亡證明書」一文中，Superbird以他的參與農村土地變更的經驗說明他的疑慮：「我 這幾年參與依據農村社區土地重劃的非都市計畫土地變更審查，在審查同意變更的土地面積和同意變更的土地所有人時，往往會發現有意開發土地的業者以數十名人 頭購買一塊面積不怎麼大的農地（共同持分），設法擠過土地面積超過百分之五十以及土地所有人超過百分之五十的門檻，發起成立重劃會，然後硬生生地把好端端 的農地變更為建地。不同意參與重劃的土地所有人的農地一樣會被納入重劃區，由農地變為建地。這些農地變建地的土地突兀地位於一大片農地之間。但是，終究一 塊又一塊地變更，蠶食了台灣的優良農地。

Superbird還說明他處理土地問題的痛：「即使是我身為審查委員，理論上我個人可以不同意變更，但是這一切的土地交易、重劃會籌設、申請農村社區土地重劃，都是「完全合法」的！因為在條例中，完全 沒有任何條款與不同意」參加重劃的農民或土地所有人權益的相關條文。換言之，他們的權益是完全被忽略的！我只能就重劃區的土地配置、道路與排水等公共設施的適當性進行審查，在此之後就只能眼睜睜地「依法」同意土地的變更作業。」

農再條例前農地變更就有許多爭議，草案若是通過教授們憂心的表示農村將會水泥化：「依目前條例草案內容實施農村再生後，變更農地以擴大可建築用地，其可開發或受影響之農地規模恐將超過10萬公頃，約佔現存特定農業區與一般農業區總面積的20%~25%，農村將水泥化」。

另外，根據環境資訊電子報記者莫聞在「政院版《農村再生條例》 恐強制離農、離土、離家 」一文報導指出草案第三章「農村土地活化」的條文問題：
「草案第26，主管機關擬訂農村再生發展計畫時，可選定範圍實施「整合型農地整備」，經選定之範圍內私有土地所有權人超過3/5，且其所有土地面積超 過範圍內私有土地總面積2/3之同意；不同意被劃入的私有地主，僅能選擇被徵收或價購。」莫聞的報導中以張景森的話點明問題：「張景森抨擊，該草案形同讓農委會無限擴權。草案所涉及的範疇，包括農村規劃、土地活化利用、整合型農地整備（區段徵收和土地重劃）、公共基礎建設等，大都是內政部營建署的專業，部份涉及文建會、經濟部、交通部等的業務，卻變成由農委會業管，荒謬至極！ 」台灣大學生物產業傳播與發展學系博士候選人蔡培慧也在『在自己的土地上流離失所 －解讀行政院版《農村再生條例》 』指出第26條中「範圍內公有土地，一律參加」強制納入公有地」的規定，若是以過往台灣土地開發經驗則不難想像，會出現小面積私有地，圈住大面積公有地，進行變更的荒謬，蔡培慧認為此條文理應明定公有地納入計畫之比例。

而苦勞網記者徐沛然也在「細說《農村再生條例草案》 悲慘小農的未來際遇 」一文中說明第三章中其他條例的問題：
「第27條，該計畫範圍內之農地整備費用、拆遷補償費用以及公路、水路、電信等等公共設施工程費用，需由範圍內土地所有權人共同負擔。」
「第28、29條則規定重新規劃後的土地，由主管機關重新分配，視為其所有人之原有土地」
「第31條，賦予縣市主管機關可對農村內妨礙整體景觀、衛生或土地利用的地區或建物，通知所有人限期改善。如不改善，或於「適當處所」公告三個月後無人異議，主管機關可逕行「維護」或「修繕」，費用則由所有權人負擔」
徐沛然表示：「讓我們假想一個小農戶，耕種著一小塊農地為生。有一天早上睡醒，突然發現農地跟房子，竟然沒有經過自己同意，就被納入一個「農地再生發展區計畫」。 再過幾個月，小農戶發現自己莫名欠下了一屁股債，因為要共同分擔該計畫的農地整備與相關工程費用。又過了半年，小農戶因為農地被重新規劃到另一塊角落，無 奈之下只好開始搬家。十足荒謬，十足可笑。」徐沛然的說法並非憑空捏造，在2007年12月13日壹週刊第342期「產業東移悲歌 」的報導，就報導了工業區土地地主因市地重劃，被市府收取三倍土地地價，上億元的差額地價的真實案例，而縣政府表示這是內行人所為，因為沒有直接證據所以無能為力。

面對這樣的政府，教授清楚的指出第三章美其名的「農地活化」背後就是要進行「區段徵收」，而且鍾怡婷在「農村「再見」條例？台灣與歐盟鄉村發展政策之比較 」一文中也提出歐盟面對土地徵收的經驗作為參照：「在面對土地及所有權問題的時候，歐盟在進行巴伐利亞之鄉村發展計畫的經驗告訴我們，要採取一種「對私人財產權友善的態度（property-friendly manner）」來推展計畫。」鍾怡婷並說明鄉村發展計畫中的工作，為什麼特別強調「對私人產權持友善的態度」？「這 樣的說法（對私人財產權友善的態度）在台灣的政府部門看來大概不可思議，一直到二十一世紀的現在，台灣當局仍舊喜愛採用「徵收」手段來解決土地使用問題。 然而，「徵收」土地，卻是 政府部門剝奪人民財產最直接的手段（或者中性一點說，是「工具」）。長期以來，我們都以為，為了「公共利益」人們必須「犧牲小我，以完成大我」，但我們都 忽略了重新去反省最根本的問題—什麼是「公共利益」？誰才能定義「公共利益」？於是我們任由私人財產，尤其是我們的祖先開墾出來的可耕作之土地，在「公共 利益」的美名下被任意剝奪，很少有人會關注被剝奪財產者的權益有無適當地被補償。」

歐盟在面對公共利益與土地徵收的思維已經逐漸改變，反觀國內卻不見對於公共利益更深入的討論，政府卻努力的讓行政機關過度的權力，總 歸來說條例第三章的第26、27、28、29幾個條文中所謂的「整合型農地整備」就是教授們擔心的「區段徵收」和「土地重劃」的問題。教授們質疑位於「農 村再生發展區」內的「整合型農地」若被徵收，劃設的過程有否納入真正的民眾參與？是否符合土地徵收所必要的公共利益？而當民眾有異議時，其權益要如何才能 獲得確保？當公共利益到底是什麼在此草案中沒有明確答案時，卻賦予了農委會相對龐大的權力，由其掌握對於公共利益的詮釋權。三位教授共同表示：「這非常不符合自由民主社會的常態」。

蔡培慧 與吳音寧在「農村再生、二千億的誘惑 」一文中再次說明農再條例「由下而上」的虛假口號，其實權力仍掌握於縣府：「農村再生條例並未確保預算的實施對象，縣政府可主動提出的「整合型農地整備」，才是此法案的要角。所謂「由下而上」的提計畫，難保不會只成為包裹毒藥的糖衣。 」

農再條例中到底要談的公共利 益到底是什麼？是台灣糧食自給率？是60萬農民的生計？還是只是突破土地取得與徵收的問題？台灣過去農地重劃問題已經不少，希望農地農用的理想在現實中在 台灣各地已經遭受不少挑戰，台灣西部在高鐵通過的鄰近農地中已經有許多案例發生，東部宜蘭更因高速公路的開通，農地變更問題也是非常嚴重的地區（顏愛靜老師曾說他的學生有宜蘭相關的研究），而且蘇花高也一直在變更案名重新闖關，一旦高速道路開發通過，交通要道周邊農地土地變更的狀況可能就會如同西部一樣。 若農再條例也三讀通過，在政府沒有預防過去土地被少數建商財團把持炒作的配套措施之下， 行政主管機關又過度擴權，發生事情之後又會拿無數藉口搪塞，那麼民間反對農再條例的農民子弟、關心農業政策與土地問題的教授學者、與媒體工作者所擔心農民 會因為農地喪失而生計不保的預言，就可能會發生。馬英九愛台12建設保障農民的口號最後鞏固的仍只是地方樁腳與財團的利益，在乎的永遠只是政黨的權利。

附註：這篇文章目前只整理了條例中關於農村土地活化問題的部分，但是沒有針對社造工作面對地方角力與資源分配的角度來整理，也為談及各地社區工作者進行社造工作時會面對關於土地規劃等問題，目前網路上文章還未整理完全，待之後再補充。